PPP政策解读

公用事业定价改革的破垄难题

2009-10-23 10:23:00  浏览:260990  来源:投融网

当公用事业价格“涨声”一片之时,公用事业改革再次被推到了舆论的风口浪尖。透过种种疑问,揭示出的仍然是一个延续了几十年的老问题,即如何处理公用事业自然性垄断与竞争、政府责任和民间参与的问题

□ 记者 | 苗 野

公用事业集体涨价终于把公用事业定价改革推到了舆论的风口浪尖。

虽然自来水、天然气、成品油价格上涨给城市居民和刚刚熬过经济严冬的企业带来了沉重的负担,但是人们更想知道的是,为什么我们只听到“涨”声而不见实质性的改革?如果不能形成一个科学的公用事业调价机制,现在的“涨”法何时是一个尽头?

问题的背后,是公用事业垄断与竞争的较量。

涨由何来

此轮涨价风波中,自来水被推到了突出的位置。

4月1日,南京市决定把居民生活用水价格由每吨2.5元上调到2.8元。

5月6日,沈阳市召开调整自来水价格听证会。根据水价调整方案,居民生活用水价格由每吨1.9元上调至2.4元,工业用水价格由每吨2.1元上调至3.4元,行政事业单位用水价格由每吨2.2元上调到3.5元,经营服务行业用水价格由每吨2.9元上调到4元。

6月1日,昆明市决定把居民生活用水价格由每吨2.65元提高到3.45元。

6月20日起,上海市居民用水综合价格由每吨1.84元上调至2.30元。

除此之外,天津、广州、银川、无锡、扬州等众多城市亦有意提价或已经完成提价。

水价“涨”未落,液化气的“涨”又起。来自中国化工网的数据显示,截至8月17日,大港油田、青岛炼化、哈尔滨炼厂、大庆石化等报出的液化气价格已达到4400~4600元/吨,比半个月前足足涨了1000元/吨有余。

截至9月下旬,唯一没有变化的似乎就是电价了。但是国家发改委8月上旬已经表态:按照既定的改革方向,继续深化电价改革。加上由于发电厂持续亏损经营和煤电谈判的僵局迟迟未真正打破,有关电价上调的呼声已经不止一次传出,电价上涨似乎不可避免。

刚刚熬过经济严冬的城市居民和生产企业,听到的第一声春雷竟然是涨价。作为最终消费者的城市居民和生产企业有理由知道:涨的理由何来?

天则公用事业研究中心研究员赵农接受《中国财富》记者采访时认为,公用事业的产品价格最终是由政府遵循《价格法》确定的。鉴于能源价格高企、水资源的宝贵以及财政紧张等原因,地方政府按照相应的法规调整部分公用事业服务费或者收费标准,是很正常的。如果确定一个价格长期不变,亦未必合理。

中国人民大学公共管理学院公共财政研究所教授孙玉栋向记者表达了同样的观点。他认为,公用事业一定时期的涨价有其合理性,因为水、电、气属于资源稀缺行业,面对不断升级的消费规模,通过价格调整,控制人们的消费,保证行业的可持续性发展,是有必要的。

涨价依赖?

但是,涨多少?何时涨?谁确定?如何确定的?始终是人们想知道而永远得不到明确答案的问题。

从20世纪90年代起,中国的公用事业改革进入了历史快车道,但是给人们普遍的感觉是:“一改就涨。”对于一项公益取向明显的视野,为什么公众不能参与价格的制定,而只有糊里糊涂被动接受的份儿?以城市供水为例。最近二十年间,城市供水价格改革给人们留下的最深刻的印象就是提价,而且实际供水价格提高幅度之大、提价频率之高,为其他领域所罕见。公开的资料表明,仅1985年到1996年十二年间,中国城市供水的平均价格就上涨了约12倍之多。

中国水网十年来对全国35个重点城市(拉萨除外)的水价进行跟踪统计发现,我国35个重点城市的水价呈逐年增长之势,平均速度达7.14%,污水处理费平均增长速度达13.91%;截至2007年,我国35个重点城市的平均供水价格为1.63元/吨,污水处理费平均为0.65元/吨,平均供水价格较2000年上涨了0.55元/立方米,污水处理费增长幅度更大,从0.25元/立方米增长到0.70元/立方米。

孙玉栋认为,涨价是正常的,关键是涨价的依据是否合理,如果是国家的资源或者能源保护战略的基本要求,那么,涨价就是必须的。当然要考虑人们的承受能力和可能产生的社会影响,不要总做所谓负担的纵向比较,那不一定是合理的。只要政府不是借此提高垄断部门的利润空间就是可以进行的。

但令人咋舌的是,2009年7月16日举行的一个名叫“解读水价问题”的小型论坛上,竟然有专家提出“不能因为有些人喝不起水就不提高水价”的惊人之语,言下之意,水价改革似乎除了涨价没有别的选择。

江西省价格理论研究所所长冷淑莲长期致力于我国公用事业价格改革的研究。她以近年来水价不断走高为例向《中国财富》记者阐述了下面的观点:我国的水价改革已经走入“对涨价过度依赖、提价为节水、亏损应提价”的误区,导致了“水往低处流,价往高处涨”的现象。水价上涨是水价改革的一个方面,但不能等同于水价改革,更不能形成“水价改革就是涨水价”的惯性思维。水价改革不是简单地通过涨价就可以奏效的,而应通过明确水价改革原则、抑制企业涨价冲动、严禁地方攀比涨价,使水价改革走出对涨价依赖的误区。

水价改革在公用事业领域颇具代表性,然而在水价改革逐步走进“怪圈”的带动下,其他公用事业改革是不是已经或者正在向“怪圈”逼近呢?

有专家指出,要解决相关问题,不能仅仅停留在现有的基础上进行改革。一方面,需要从价格机制着手,需要相关部门更多地倾向民生,从民众的承受能力角度考虑问题,不能成为有关利益集团的代言人;另一方面,还要考虑到社会整个需求面的承受能力,政府还是要对价格进行干预,或者给予适当的补贴,抑或采用市场化的手段对相关问题进行改革,理顺现有机制,协调好政府、供应商和普通消费者之间的矛盾。

改革之痛

从理论上说,我国公用事业产品的价格形成基本上延续了计划经济条件下的政府定价模式。虽然我国公用产品的价格形成机制中亦掺入了某些市场化的成分,但价格运行态势仍然存在一些问题。从价格规制模式上看,基本属于国家高度垄断经营、垄断定价的模式,价格制定过程中,排斥供求关系的作用。

随着20世纪70~80年代以来西方国家新公共管理运动的兴起,公用事业的改革成了公共管理领域内一个令人感兴趣的话题。西方一些发达国家及部分发展中国家相继采取了市场化改革的模式,它们的代表就是英国撒切尔政府推出的公用事业民营化改革。

20世纪90年代以后,我国开始进行公用事业的市场化改革尝试,一些地区已经开放和部分开放公用事业,允许民营企业进入。特别是2002年以后,因为相关法规和政策的推动,公用事业市场化改革的步伐加快。至此,公用事业这块垄断行业的“最后的冻土”,终究难敌汹涌而来的民营化浪潮,加入到了改革的行列。于是,我国的一些城市开始就某些领域进行了市场化改革探索,以BOT(建设—运营—移交)、TOT(转让—经营—转让)以及PPP(国家和私人合营)等为代表的民营化模式迅速进入公用事业领域,拉开了公用事业改革的大幕。例如广东、上海、浙江等地的公用事业开始向民间资本和外资敞开大门。广东鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施建设。深圳市政府开始就能源、水务、天然气、交通等公用事业类企业向国际招标。

2002年10月,原国家计委、原建设部、原环保总局出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》,提出改革价格机制和管理体制,鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制,实现投资主体多元化,运营主体企业化,运行管理市场化,形成开放式、竞争性的建设运营格局。

同年12月27日,建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,进一步明确了市政公用设施服务市场化供给的政策方向,提出加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度,鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构;允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营,采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位,由政府授权特许经营;通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。

从2003年开始,对各类资本全面开放公用事业行业,此为继电力、航空、电信等垄断行业全面开放后的又一突破。

与此同时,我国一些地方的公用事业民营化实践中,公共利益损失、职工权益受到侵犯、国有资产流失、腐败等亦成为人们普遍关注的焦点,公用事业民营化因此陷入困境。

湖北省十堰市公交系统改革就是很好的证明。2003年3月,温州五马汽车出租公司以3931万元取得十堰市公交集团68%的股份,并以每年800万元的价格买断十堰市已经开通的22条公交线路十八年的经营权,从而成为全国第一家进入国有公交行业的民营企业。至此,十堰市全城的公交业整体易手,十堰市公共汽车总公司变为一家民营企业。就城市公交改革而言,十堰是第一个吃螃蟹的。但最终却因为一位普通公交司机的工资条,使得十堰公交系统被自己的螃蟹咬了脚。2008年1月12日,一位普通公交车司机的工资扣除各项费用后,一个月的收入仅剩下11.82元,由此引发全城300多辆公交车集体停运,70万人口的十堰城区饱受出行难之痛。最终,十堰的公交民营化改革以失败告终。

破垄之路

随着市场化改革的步伐加快,我国公用事业的价格调整机制发生了很大的变化,部分城市和领域大多进行了价格机制的改革和价格的调整,但公用事业定价仍然存在不少矛盾和问题。

公用事业领域经济垄断和行政垄断并存的现象,使得消费者几乎没有讨价还价的余地。公用事业企业提出定调价要求时,往往从部门、行业的利益出发,向政府提出过分或不合理的要求,甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。因此,所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价,结果是成本涨多少,价格就提多少,甚至是价格的上涨比成本的提高还要快。但事实上,公用事业以成本定价,特别是以经营者个别实际成本定价,是缺乏科学性的,必然导致成本约束软化,经营效率低下。如供水、供电、公交、电信等公用事业领域,一个行业只有少数几家或独家经营,它们不但垄断经营,而且垄断信息,包括价格成本信息。

显然,水、电力、燃气等领域出现的市场化后价格上涨的问题就是私营部门追求自身利润与公共责任之间矛盾的具体体现。涨价对有着回报压力的私营部门是有益的,但市场化后私营部门如何平衡盈利和公众利益之间的矛盾则是公共责任的具体要求。

对此,赵农认为,目前我国公用事业普遍存在的问题还有进一步深化改革的余地,光想着用涨价来解决问题是行不通的,更深层次的问题是体制还存在问题。

谈及公用事业,往往是过度强调了公用事业的垄断性,忽略了竞争性。诚然,公用事业的中间管网输配环节是具有自然垄断性的,但提供方和运营方应该是竞争性的。“如果将中间环节的自然垄断性质向两边无限延伸,那最后的结果就必然导致整个行业处于自然垄断的状态,等于不合理地扩大了垄断范围。这一点正是目前我国公用事业的弊端之一和需要改革的地方。”赵农直言。

同时,我国公用事业的提供过程中,过多依赖了政府,忽略了民间;强调了公用事业的公用品性质,排斥了公用事业的私人品性质,导致政府对公用事业大包大揽。公用事业的垄断性和政府对公用事业的大包大揽,导致了公用事业的供应商和生产商效率低下。

冷淑莲认为,尽管公用事业改革已经进行了很多年,但公用事业定价存在的问题依然是老问题,比如公用事业的价格形成缺乏规范性,公用事业价外加价的现象严重,公用事业产品价格上涨比较快,公用事业价格形成机制比较单一,没有准确反映供求关系,公用事业价格规制的法律法规不完善以及公用事业定调价程序中监督机制不完善。

尽管公用事业改革过程中,局部引进了一些加强竞争、引入民间投资的机制,但是,由于多种原因,成功的案例很少,一度导致人们对公用事业民营化、公私合作的运营方式提出了质疑。

赵农认为,问题是由多方面原因造成的。民间运营商进入公用事业的时候,对行业盈利性做了过度乐观的估计,而经过一段时间以后,民间运营商突然发现现实与当初的估计相差甚远,因此,就可能采取机会主义行为。“当然,其中也有政府的原因。政府和民间企业签订协议以后,政府是不是能够完全履行协议?很多情况下是由政府不守约、不履行合同导致的,而又恰恰是政府违反规则的杀伤力更大。”赵农如是说。

2002年1月18日,四川省邛崃市政府同四川瑞云集团签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》,规定新城整体以BOT形式建设经营五十年。期间,瑞云集团享有新城区公用事业的特许经营权,经营性土地的增值收益作为投资回报。五十年后,企业将城市无偿还给邛崃市政府。但之后不久,国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权决定》,规定各类经营性土地使用权必须通过拍卖或招标方式出让。土地政策的变化,加上政府与私人投资者签约时没有对违约风险、赔偿责任、处罚办法等做出详细的规定,使这个轰动一时CBOT(城市-建设-经营-移交)项目顿时陷入困境,无法收场。

公用事业定价改革还有很长的路要走,而未来改革的理想状态就是公用事业的最终定价由竞争来完成,鼓励公用事业的服务商和运营商之间展开竞争,完全脱离政府的垄断定价,政府要做的只是对管网输配这一个中间环节进行垄断。


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